Vládny analytik: Štát v IT ponúka málo muziky za pomerne veľa peňazí

MATEJ KURIAN vedie tím, ktorý v rámci programu Hodnota za peniaze analyzuje investície a prevádzku štátneho IT. Vysvetľuje, že prioritou musí byť teraz venovať sa použiteľnosti elektronického občianskeho preukazu a verejných dátových schránok, lebo tie brzdia aj využitie iných služieb.

Predstava bežných ľudí je taká, že ako analytici sa pozeráte na to, koľko štát míňa na IT, a potom poviete, kde a koľko môže ušetriť. Je to tak?

Sčasti je to pravda, ale našou úlohou je zlepšiť efektívnosť, teda zlepšiť hodnotu, ktorú za preinvestované peniaze získame, alebo hľadať úsporu. Nevyhnutným cieľom nie je povedať, že tu by sme mali minúť o 100 miliónov eur menej alebo viac, ale povedať, že za peniaze, ktoré do IT dávame, by sme mali získať takúto primeranú protihodnotu. V IT sledujeme dva ukazovatele – kvalitu digitálnych verejných služieb a prístup k internetu, teda broadband. Chceme sa pozerať na prevádzkové náklady, chceme, aby boli porovnateľné s komerčnou sférou a aby pri týchto dvoch službách bolo Slovensko aspoň na priemere EÚ.

Kto bol v tíme, ktorý robil analýzu IT výdavkov?

Je to spoločný tím Útvaru Hodnoty za peniaze ministerstva financií a úradu vicepremiéra pre investície a informatizáciu. Ak by sme to prerátali na 100 percent času, môžeme povedať, že na analýze robili traja-štyria ľudia.

Aké dáta ste vlastne dávali dokopy?

Zlatý grál by boli transakčné prevádzkové dáta. Ak by existovala databáza, koľko napríklad stojí vydanie a prevádzka elektronického občianskeho preukazu (eID) v rôznych krajinách, vedeli by sme povedať, že približne toľko by to malo stáť aj u nás. Žiaľ, takéto dáta nemáme. Čo je ešte horšie, na európskej úrovni nemáme ani dáta o celkových výdavkoch na IT. Vôbec definovať, čo je IT, je pomerne komplikované. Jednou z našich úloh bude vymyslieť dobrý spôsob, aké dáta zbierať a s čím sa porovnávať. Pri prevádzke by to malo byť pomerne jednoduché. Ak si niekto bude chcieť prenajať jeden terabyte miesta v dátovom centre, štát by mal mať pri rovnakej bezpečnosti porovnateľné ceny ako komerčný sektor. Ten však nerieši, ako nastaviť stavebné povolenie, narodenie dieťaťa alebo registráciu do Sociálnej poisťovne.

Je nejaký typ IT dát, ktoré úrady zbierajú zodpovedne?

Nemali sme zatiaľ čas pýtať sa ľudí na úradoch, aké dáta interne zbierajú. Vôbec nevylučujem, že na niektorých úradoch sú naozaj zodpovední úradníci, ktorým ich remeselná česť nedovolí inak, ako sa pýtať iných – povedzte, robíme to dobre alebo nie? Chýba napríklad verejný odpočet toho, ako sa v priebehu rokov menil indikátor prístupu k širokopásmovému internetu. Ale napriek tomu si referentka tieto dáta zbierala a viedla, lebo ju to zaujímalo. Myslím si, že veľký prínos správy, ktorú sme dávali dokopy, je, že ukázala, ako by mal vyzerať odpočet toho, ktoré sú kľúčové služby, ako fungujú a koľko nás to stojí.

To, že chýbajú dáta, je špecifické práve pre IT?

To si nemyslím, ale je to obzvlášť prekvapivé, pretože ľudia, ktorí robia IT, majú radi dáta. Je to pre mňa o to prekvapivejšie, že hlavne pri digitálnych službách sa to dá oveľa jednoduchšie evidovať a vyhodnocovať kvalita ako napríklad pri zdravotníctve.

Napriek tomu ste odhadli, koľko ročne míňame na IT, a vypočítali ste, že za štyri roky sa dá ušetriť takmer pol miliardy eur.

Toto číslo je neúplné, pretože nepoznáme napríklad náklady na mzdy štátnych „IT-čkarov“. Do výpočtu sme zahrnuli náklady, pri ktorých sme si boli istí, že sa týkajú IT. To je tých približne 500 miliónov eur ročne. Potom sme namodelovali, ako sa budú vyvíjať IT výdavky. Úsporu sme odhadli vo výške 30 percent po treťom roku. Vytvoril sa tým dodatočný priestor na to, aby sa politici rozhodli, či ich minú viac na IT, alebo použijú na konsolidáciu.

Kde vidíte priestor na úsporu?

Pozreli sme sa napríklad na to, o koľko benefitov prichádzame v eID. Ak to vieme vyčísliť a tomu zabránime, je to prínos tohto projektu. Vyčíslili sme to na štyri milióny. Ďalší príklad sú telekomunikačné služby, ktoré nás stoja asi 100 miliónov eur ročne a každé ministerstvo si ich obstaráva samo. Bežné konsolidačné projekty ukazujú, že sa to dá spraviť o tretinu lacnejšie. Hovoríme teda, že na stole je 30 miliónov. A či ostanú v rezorte na iné IT projekty, ušetria sa, alebo minú, to už nie je otázka projektu, ale rozhodnutie politikov. Ale keď sa pýtate, kde je tých 500 miliónov, odpoveď je, že sú v prevádzke a v lepšom výbere budúcich projektov. Budeme ju benčmarkovať, aby sa bežné tovary nakupovali najlacnejšie, ako je to možné.

Poslanec Miroslav Beblavý vraví, že vaša správa viac zakrýva, ako hovorí. Čo mu odpoviete? Že si má počkať do septembra?

Nie, chceme, aby vysvetlil svoje tvrdenie. Nerozumieme, čo  tým chcel  povedať. V analýze sú argumenty a čísla, ktoré sme doteraz vo verejnom priestore nevideli. Skôr ide o odhaľovanie toho, ako sa nerealizovali projekty tak, ako boli nakreslené. Vždy je priestor veci vylepšovať. Priebežnú správu sme spravili kvôli tomu, aby sme dostali pripomienky. Nikto nás nenútil to spraviť.

Z analýzy nie je jasné, aké IT projekty chcete hodnotiť. Pri doprave ste si vytvorili dva zoznamy diaľničných projektov, jeden s projektmi, na ktoré sa už nepozriete, druhý taký, na ktorý sa pozriete. Budú podobné zoznamy aj pri IT? Hovorím o informačnom systéme výstavby, Edunete, e-healthe.

E-health je projekt, ktorý je schválený a naozaj pokračuje. Rozlišujeme návrh projektu, obstarávanie a konkrétnu implementáciu. Jadrom činnosti útvaru hodnoty za peniaze nemá byť zlepšovanie implementácie prevádzky napríklad tým, že povieme, že tento gombík na slovensko.sk treba zmeniť takto.

Kto má teda povedať, že tento gombík treba zmeniť?

Buď agentúra NASES, alebo úrad vicepremiéra. My dokážeme posúdiť, či projekt, ktorý je prezentovaný ako veľký a významný, dáva ekonomický zmysel. Teda či sú pomenované správne ciele, alternatívy, či sú správne vyčíslené benefity a do akej miery je projekt citlivý na zmeny. Štúdie uskutočniteľnosti sa robili aj doteraz, dokonca tam boli aj oponenti. Napriek tomu vidíme, že niektoré z projektov mali značné rezervy.

Na ktoré z projektov sa teda pozriete?

Na rozdiel od dopravy neexistuje verejný zoznam IT projektov, teda ich zásobník. Rizikom je skôr to, že sa vyberú projekty, ktoré sú možno dobré, ale nie až také dobré, aké by potreboval štát, keby mal zoznam priorít. Takýto zásobník má vygenerovať Národná koncepcia informatizácie verejnej správy, ktorá je v pripomienkovom konaní od konca roka 2015. Nový operačný program (OPII) má schválené iba fázované projekty a cloud ministerstva vnútra. Obzvlášť sa chceme pozerať na projekty, ktoré si robili nárok na európske peniaze, predtým než prešli formálnym posudzovaním operačného programu.

Pozriete sa napríklad na informačný systém výstavby ministerstva dopravy a IT projekt Sociálnej poisťovne?

Neboli tam ešte schválené štúdie uskutočniteľnosti, ktoré vyžaduje OPII. My odporúčame, aby sa všetky veľké projekty bez ohľadu na to, či sú za štátne alebo európske peniaze, posúdili aj z pohľadu prínosov a nákladov, teda hodnoty za peniaze. Platí to pre všetky veľké pripravované investičné projekty.

V analýze ste ako príklad IT projektu, ako sa to robiť nemá, uviedli projekt cloudu ministerstva vnútra. Prečo?

Je to náhodne vybraný projekt. S kolegami sme identifikovali zoznam asi šiestich, siedmich zásadných problémov, ktoré navrhujeme vylepšiť. Pri projekte ministerstva vnútra chýbala analýza citlivosti a vylúčila sa alternatíva, ktorá nebola vyčíslená. Ak sme mali pri cloudoch tri možnosti – nespraviť nič, vytvoriť cloud, ktorý sa nakoniec prijal, a hybridné riešenie, správny postup by bol, že si najprv určíme rozhodujúce kritériá, projekty obodujeme a až na základe toho sa počet alternatív zníži trebárs na dve. A to sa nestalo.

V analýze ste pomenovali pár IT oblastí, ktoré treba urgentne riešiť. Podľa vás sú to eID, elektronické schránky alebo využitie cloudov ministerstiev vnútra a financií. Tam je podľa vás najväčší priestor na revíziu výdavkov?

Je to kombinácia dvoch vecí, ktoré ak sa nespravia hneď, budeme mať problém. Ak nebudú fungovať elektronické občianske preukazy a e-schránky, nebudú sa využívať digitálne služby. Napríklad pre slovensko.sk navrhujeme, aby sa zjednotili formuláre, aby bola stránka prívetivejšia. Myslíme si, že s malou námahou dokážeme získať veľa benefitov. Potom sú to veci, ktoré ak neurobíme, budeme mať dlhodobo problém. A to je príklad cloudu aj zásobníka. Ak sa tomu nebude venovať potrebná pozornosť, hrozí, že nebudeme vedieť dobre riadiť informatizáciu ani v nasledujúcich rokoch. Ak staviame cloud na nejakú kapacitu, mali by sme mať jasnú predstavu, čo doň umiestnime, ako vzniknú benefity. Hoci sekcia informatizácie začala tieto dáta zbierať a existuje k tomu uznesenie vlády, chýba jasne dohľadateľný migračný plán, kde by bolo jasne povedané, ktoré informačné systémy a kedy sa vytvoria a ako vznikne hodnota, ktorá je nakreslená v štúdiách uskutočniteľnosti.

Čo vlastne poviete v septembrovej správe? Pomenujete viac problémových oblastí a dáte odporúčania alebo spresníte úsporu výdavkov?

Jedna z vecí, ktorú chceme spočítať, je konsolidácia telefónov a mobilných služieb. Ale určite nevytvoríme do septembra benčmark na všetky prevádzkové náklady, určite nepozbierame dáta o ľudských zdrojoch, preto je projekt trojročný. Pri IT ideme z takej nízkej latky, že v prvom období pôjde o zber dát, o ich rezanie a o spresňovanie úspory. Ale z toho, čo vnímame okolo seba, máme pocit, že náš odhad nie je nerealistický.

Keby sa dáta začali zbierať už v roku 2010, keď sa začínali obstarávania na IT projekty z eurofondov, čo by bolo ich výsledkom?

Ak by bola informatizácia počas OPIS-u lepšie riadená, veľmi pravdepodobne za peniaze, ktoré boli preinvestované, by sme získali lepšie výsledky. Buď by projekty boli lacnejšie, alebo by poskytovali oveľa viac hodnoty.

O štátnom IT sa začalo nahlas hovoriť vlani na jeseň, keď skupina IT ľudí upozornila, že sa na štátne IT premrhala miliarda a úžitok pre ľudí je nízky. Súhlasíte s tým?

Myslím si, že ľudia majú právo požadovať lepšie služby. Z pohľadu toho, čo poskytuje súčasný verejný sektor, je to málo muziky za pomerne veľa peňazí. Ale druhá časť toho je, že časť eurofondov bola určená na to, aby sa dobehli základné veci. Neexistovali dobré registre fyzických osôb, základné komponenty, ktoré je potrebné zdigitalizovať. Ale z pohľadu ľudí je tam veľká disproporcia medzi tým, koľko peňazí bolo investovaných, a tým, čo za to dokážeme spraviť v porovnaní s ostatnými krajinami. Vo verejných digitálnych službách sme v EÚ tretia krajina odzadu.

Vašou úlohou je teda zbierať dáta a vyhodnocovať ukazovatele, ako sa zlepšujú digitálne služby. Budete hodnotiť prínosy a náklady IT projektov a dávať odporúčania, ako ich zlepšiť? Rozumiem tomu správne?

Správa je vysvedčením toho, kde sa nachádza slovenská informatizácia. Vieme povedať, že nie sme na tom dobre, lebo vidíme medzinárodné výsledky, dali sme do toho pomerne veľa peňazí a vieme, že je priestor na zlepšenie. Chceme zjednotiť pravidlá, aby sa IT projekty zo štátnych aj európskych peňazí posudzovali podľa rovnakej metodiky, a chceme ju nakresliť, navrhnúť spoluprácu s ostatnými inštitúciami pri zbere dát. Keď ich pozbierame, dokážeme benčmarkovať prevádzku a vytvoriť úspory v ďalších rokoch.

Čerpanie eurofondov sa v predošlom programovom období zrýchlilo až v závere a platí to aj o IT projektoch. Teraz máme tretí rok nové programové obdobie a zatiaľ sa eurofondy čerpajú veľmi pomaly. Nedopadne to podobne?

Čerpanie eurofondov je rýchlejšie ako pri OPIS-e. Tam sa v treťom roku reálne čerpalo pol percenta, teraz to je asi 3,5 percenta. Alokovaných je však len 17,6 percenta celkových prostriedkov, čo pri dĺžke projektov a procesu ich prípravy a schvaľovania vytvára časový stres. Ak by sa v ňom schvaľovalo na poslednú chvíľu len s cieľom čerpať, mohlo by to dopadnúť rovnako. To by bola veľká katastrofa. Úlohou nesmie byť minúť všetky peniaze, len tie, kde to prinesie adekvátne benefity. Kde prinesú hodnotu za peniaze.

Akú máte spätnú väzbu od úradníkov? Rozumejú tomu, že je dobré, aby vám dáta čo najrýchlejšie poskytli?

Skúsenosti, ktoré máme, sú rôzne. Niektorí vnímajú ministerstvo ako hrad, ktorý je uzatvorený, a nechcú nič iné robiť. Veľa odporúčaní tejto správy je centralizovať, kontrolovať ministerstvá, treba vedieť, koľko ľudí tam robí. Ministerstvá potrebujú extrémne šikovných ľudí, ktorí vedia riadiť aj vzťahy s dodávateľmi. Keď vznikal úrad vicepremiéra, radili sme im, že budovanie kapacít na riadenie štátneho IT je jednou z priorít, ktoré by mali mať.

Viete povedať príklad dobrého štátneho IT projektu?

Áno. Nerobili sme detailnú analýzu, ale odborná komunita, s ktorou sme v kontakte, si veľmi pochvaľuje, ako vzniká projekt pre administráciu eurofondov ITMS 2014. Programátori majú verejné konzultácie, komunikujú s ľuďmi, zbierajú požiadavky, robia testy, ako to funguje. Projekt využíva open-source technológie, zjavne ráta s tým, že aplikácia sa robí pre ľudí a dopredu sa otestuje. Neviem povedať, či tam bol najlepší možný nákup softvéru alebo hardvéru, ale spätná väzba je, že sa veľmi zaujímajú o užívateľov.

Keď sa nám dáva v IT oblasti za príklad Estónsko, v čom boli vlastne iní? Začali skôr zbierať dáta, robili poctivejšie analýzy?

Estónsko je dobrý príklad v tom, aké je otvorené, ale ako ekonóm by som potreboval vidieť aj náklady a prínosy. Takúto prípadovú štúdiu nemám.

Kedy vlastne vstupujete pri IT projektoch do hry vy?

Sme interným oponentom štúdie uskutočniteľnosti. Budeme tlačiť ľudí, aby povedali, čo sú ciele, ktoré chce projekt dosiahnuť, čo sú ich náklady, ako ich vyrátali, ako prišli na to, že práve toto sú prínosy projektu. Čo sa stane, ak službu bude využívať o 10 percent menej ľudí alebo poplatok bude o 10 percent vyšší? To je matematický prepočet toho, keď sa to celé ešte oplatí. A tam by malo vzniknúť najviac hodnoty.

Videli ste aj štúdie starších projektov. Aké boli?

Veľa z nich nie je takých, aké by mali byť štandardy vo verejnej správe. Nevideli sme v nich odpovede na otázky, ktoré by sme sa sami pýtali, nie sú tam vysvetlené zdrojové dáta, už z letmého pohľadu aj po formálnej stránke sa nám zdá, že sú problémové. Keby sme potrápili viac tie čísla, myslíme si, že niektoré z predpokladov nesedia.

Platí, že keď chce štát zlepšiť IT služby, musí začať od kvalitných IT štúdií?

Musí si povedať, čo sú služby, ktoré si zabezpečí sám, a služby, ktoré spraví súkromný sektor. Štát môže dať von dáta, nech si podnikatelia postavia sami aplikáciu. Musí kvalitne posúdiť, aké sú možnosti, vyčísliť, že toto je najlepšie možné riešenie, ktoré sme zvolili, musí to vedieť správne obstarať a správne implementovať. Je veľa krokov, kde sa dá zlyhať. Útvar hodnoty za peniaze ekonomicky posúdi, či to dáva zmysel. Na ostatné body by mali dohliadať iné inštitúcie. Napríklad my ako analytici môžeme mať názor na to, či sa má robiť taký veľký projekt alebo ho treba rozdeliť na menšie, ale nie sme v tom najlepší, nikto z nás ho nebude obstarávať. To by mal posúdiť Úrad pre verejné obstarávanie. Budeme veľmi radi, keď bude mať vlastnú analytickú jednotku. Takisto Najvyšší kontrolný úrad je najlepší na následné zhodnotenie projektu. U nás sa to iba začína.